El TC declara estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario

En una reciente sentencia, el Tribunal Constitucional (TC) declaró fundada la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1ª y 2º de la Ley Nº 28654, que restituían la prohibición de creación de filiales de universidades, fuera del ámbito departamental de su sede.[1

A primera impresión la sentencia puede parecer cuestionable pues la proliferación de filiales de ínfima calidad educativa en los últimos años es muestra clara de la crisis de nuestro sistema educativo universitario, y por lo tanto su subsistencia es indefendible. En el caso de las filiales de las facultades de Derecho, su grave situación ha sido demostrada en forma contundente, pues en el 2004, de las 28 existentes, solo 9 habían sido creadas regularmente, muchas no contaban con infraestructura mínima, como locales adecuados (funcionaban dentro de casas, colegios, locales comerciales), algunas no contaban con bibliotecas ni pizarras, no eran dirigidas por abogados, no habían concursos para reclutar docentes, entre otras deficiencias serias.[2] Pero no se alarme, pues se trata de una sentencia que busca un tratamiento integral a la situación de la educación universitaria.

Los artículos en cuestión de la Ley Nº 28654 buscaban impedir que siga la proliferación de filiales de baja calidad, con el objetivo de mejorar el nivel educativo. Aunque suena bien, el TC consideró que se trata de normas inconstitucionales pues, al encontrarse ante el dilema de restringir el derecho de acceso a la educación y la libertad de empresa para buscar mejorar la calidad de la educación, lo dispuesto por estos artículos no pasaban por el test de proporcionalidad, ya que  resultaban excesivos e inadecuados para cumplir con sus fines. Esto es así, a criterio del TC, porque existen medios alternativos para conseguir mejor los mismos resultados, cumpliendo con mayor eficiencia la finalidad constitucional de velar por la mejora de la calidad de la educación. Este medio alternativo consiste en que no solo se tomen medidas para que se creen filiales solo cuando garanticen un servicio educativo con imprescindibles niveles de calidad, sin necesidad de prohibirlas de modo absoluto (FJ 74).

Pero el TC aclara rápidamente que el hecho de que se declaren inconstitucionales los artículos de esta ley, los cuales derogaron la ley Nº 27504 (que permitía la creación de filiales), no significa que esta última norma recobre vigencia (FJ 80).

Ahí no termina el asunto. El TC realiza un análisis de la regulación y el desempeño de la Asamblea Nacional de Rectores y del Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU) en la autorización de filiales (estos fueron los órganos encargados de esta función) y detecta no solo que su regulación no garantiza procedimientos imparciales, sino que, en efecto, estas instituciones no cumplieron con el rol de velar por el cumplimiento de los procedimientos establecidos para garantizar la calidad en la creación de universidades y filiales. El TC habla fuerte en este punto: “[l]amentablemente, como ha quedado demostrado, ni la ANR ni el CONAFU ejercieron esta función inspirados en los mandatos constitucionales, sino, por el contrario, muy alejados de ellos, lo que termina de confirmar su falta de imparcialidad objetiva en este aspecto” (FJ 150). Sobre las filiales cuestiona que: “[l]a situación de las universidades y las filiales que ha sido constatada, evidencia que la mayoría de éstas se han regido estrictamente por el ánimo de lucro y valiéndose —lo que resulta aún más censurable— de las necesidades de una juventud que no encuentra mejores alternativas a su alcance” (FJ 148).

El TC señala, además, que actualmente no existe norma que confiera a la ANR o al CONAFU competencias para autorizar el funcionamiento de filiales, precisando que las competencias de la ANR fueron derogadas por la Ley Nº 28564 y las asignadas al CONAFU han devenido ineficaces por haber transcurrido en exceso el plazo máximo para ejercerlas,[3] y que esto debe mantenerse “so pena de incurrir en un acto normativo inconstitucional” (FJ 152).

Pero más allá de la actuación de estas instituciones, que implica un incumplimiento del deber estatal de fiscalizar la calidad de la actividad educativa universitaria (obligación derivada de los artículos 13 y 18 de la Constitución), el TC señala otras cuestiones importantes como el hecho de que la educación en el Perú tiene uno de los niveles más bajos en el mundo según el World Economic Forum, que el presupuesto destinado al sector educación ha seguido una línea decreciente en los últimos años a pesar de que el artículo 16 de la Constitución se asigna prioridad, que existen incluso filiales funcionando al amparo de resoluciones judiciales. A partir de estos problemas y en base al análisis de distintas normas y hechos a lo largo de la argumentación, el TC declara en su parte resolutiva: “declarar la existencia de un estado de cosas inconstitucional de carácter estructural en el sistema educativo universitario. Dicho estado solo puede ser reparado en un sentido mínimo con las decisiones adoptadas en esta sentencia, motivo por el cual es obligación del Estado adoptar de inmediato —respetando los criterios expuestos en esta sentencia— las medidas institucionales necesarias (legislativas, administrativas, económicas, etc.) para reformar el sistema de la educación universitaria en el país, de forma tal que quede garantizado el derecho fundamental de acceso a una educación universitaria de calidad, reconocido por la Constitución”.

Para evitar mantener el estado de cosas inconstitucional, señala entre otras medidas que se debe clausurar inmediata y definitivamente toda filial universitaria que no haya sido ratificada o autorizada regularmente en su momento por el CONAFU. A ellas no alcanzaría la autonomía universitaria por haber sido creadas al margen del orden jurídico. Señala también que se debe crear una superintendencia altamente especializada, objetivamente imparcial y supervisada suficientemente por el Estado, que evalúe a todas las universidades del país y sus filiales, adoptando las medidas necesarias para elevar su nivel de calidad educativa, evaluar las universidades y filiales que funcionan en base a resoluciones judiciales. Sobre esto, había fundamentado que, “existiendo incluso de por medio una resolución judicial, ninguna filial universitaria tiene derecho a mantener su funcionamiento si no acredita un nivel educativo que resulte acorde con las exigencias constitucionales. De esta manera, si como consecuencia de una evaluación llevada a cabo por el órgano administrativo competente, no se acredita dicho mínimo nivel de calidad, habrá sobrevenido un hecho que, sin afectar la eventual calidad de cosa juzgada de las referidas resoluciones, las tornará inejecutables al haberse constatado la inexistencia de los presupuestos constitucionales exigibles para mantener el funcionamiento de dichas filiales”.

Esta sentencia contiene diversos aspectos que deberían ser analizados más a fondo porque sus consideraciones jurídicas y el sentido de su fallo pueden constituirse en una palanca importante en la reforma de la educación universitaria, y así favorecer la mejora de la calidad de los abogados y el sistema de justicia.

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[1] Ley Nº 28564. Ley que deroga la Ley N.º 27504 y restituye el tercer párrafo del artículo 5º de la Ley Universitaria

Artículo 1.- Objeto de la Ley

Derógase la Ley N.º 27504, Ley que regula la creación de filiales universitarias y otorga facultades adicionales a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR).

Artículo 2.- Restituye la vigencia del tercer párrafo del artículo 5 de la Ley N.º 23733

Restitúyese la vigencia del tercer párrafo del artículo 5 de la Ley N.º 23733, Ley Universitaria, quedando prohibida la creación de nuevas filiales de universidades públicas y privadas, fuera del ámbito departamental de su sede principal, a partir de la vigencia de la presente Ley, salvo lo dispuesto en la Disposición Transitoria Única de la presente Ley.

[2] Véase PÁSARA, Luis. La enseñanza del Derecho en el Perú: su impacto sobre la administración de justicia, Lima: Ministerio de Justicia, 2004, pp. 28-32.

[3] “La Sétima Disposición Complementaria, Transitoria y Final de la Ley Nº 28740 –Ley del Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa–, de fecha 23 de mayo de 2006”, amplió a ciento 120 días calendario adicionales, contados desde su entrada en vigencia, el plazo previsto en la Disposición Transitoria Única de la Ley Nº 28654 y estableció el mismo plazo para la culminación del proceso de ratificación dispuesto en el artículo 3ª de la citada Ley. Ambos plazos se han cumplido en exceso”. Nota 63 de la sentencia.

PUBLICADO ORIGINALMENTE EN JUSTICIA VIVA